国以民为本，民以食为天。粮食是特殊商品，因为它关系到人的生存。俗话说：“人是铁，饭是钢，一顿不吃饿得慌。”建国以来，党和政府在解决这个“特殊商品”的问题上，下了很大功夫。我国粮食流通体制伴随共和国一道，走过了62年的风风雨雨，大体经过了“自由购销、统购统销、合同(国家)定购、全面放开”四个阶段。这四个阶段体现了我们对社会主义市场经济体制的认识全过程。因此，长期以来的粮食流通体制改革，既是对传统模式的变革，又是对社会主义市场经济建设的探索。回顾这一历史过程，对于我们进一步深化粮食流通体制改革，促进社会经济发展，有着现实启迪意义。

　　自由购销

　　1949年10月1日，新中国成立。那时，中央人民政府接收了国民党政府留下的一个烂摊子，而且解放战争并未全部结束，局部的战争还在继续进行。在旧中国，工业和农业都极其落后，经过抗日战争和解放战争，国民经济遭到极大的破坏，工农业生产远远没有达到战前水平。抗日战争以前全国粮食的最高产量为2800亿斤，而1949年只有2240亿斤、韶山为2224万斤。当时全国农村年人均粮食约400斤、韶山为485斤。其中人均需要向国家交纳公粮80斤，农民的负担很重。加上1949年水、旱天灾严重，全国有1.2亿亩耕地、4000多万人口受灾，使农民生活更加困难。对此，党和政府采取紧急救济和生产自救等措施，使受灾人民渡过难关。新中国成立到1952年的3年间，我国的粮食流通体制改旧政府的“田赋强实、征收征借”为公粮制，除征收农业税外，粮食市场为自由购销。国家还要从自由市场上收购部分粮食供给军需民用，调控粮食市场。在此期间，国家实行土地改革，农业得到发展，粮食产量大幅提高，1952年全国粮食产量达到3278亿斤、韶山为2560万斤，比1949年分别增加1038亿斤、336万斤。然而，1953年全国粮食支出却出现了40亿斤的赤字。为什么大丰之年后，粮食供销形势未见缓和，却反而呈加剧趋势呢?主要原因：一是随着国民经济的恢复和大规模经济建设的开始，城镇人口急剧增加。到1953年，全国城镇人口达7826万人、韶山为1000人，比1949年分别增加2061万人、400人。这就使得城镇商品粮供应迅速攀升。二是土地改革后，随着农民生活水平的提高，增产的粮食相当一部分被农民自己消费了。1952年，全国农村人均消费粮食440斤，比1949年人均多消费70斤。农村自给性消费多了，公粮和商品粮的比例相对降低了。

　　由于粮食市场是自由市场，农民除缴纳农业税外，粮食是自由上市。而国家掌握的粮食，是以征为主，以市场收购为辅。这就出现了在征集粮食渠道上，私营粮商与国家争粮源的矛盾突出，国家难以征集所需掌握的粮食数量。如1952年至1953年国家需要掌握粮食710亿斤，除农业税可以入库275亿斤外，还需在自由市场收购435亿斤，仅完成200多亿斤;韶山需收购粮食1800万斤，实际完成1100万斤。针对这一国情，这就使得中央必须另辟蹊径，采用新的粮食购销方法，将整个粮食市场掌控起来。

　　统购统销

　　1953年10月初，毛泽东主席主持召开中共中央政治局扩大会议，讨论粮食问题。陈云同志提出：解决粮食供求矛盾的根本办法，是在农村实行征购，在城市实行配售。在我们之前，有两个政府实行过征购，一个是“满洲国”政府，叫“出荷”;一个是蒋介石政府，叫“田赋强实、征收征借”。我们征购的性质与他们的征购不同，而且价格公道。毛主席对陈云的建议表示赞同，并且从粮食征购与总路线的关系的角度，指出统一管理粮食是势在必行。会议最后通过了立即召开全国粮食紧急会议的通知。通知指出：从根本上解决粮食问题，是全党刻不容缓的任务。

　　同年10月10日，全国粮食工作会议召开。陈云在报告中对解决粮食问题的8种方案逐个作了说明，然后指出：现在只能实行农村征购、城市配售。他说：“我这个人不属于‘激进派’，总是希望抵抗少一点。我现在是挑着一担‘炸药’，前面是‘黑色炸药’，后面是‘黄色炸药’。如果搞不到粮食，整个市场就要波动。如果采取征购的办法，农民又可能反对。两个中间选择一个，都是危险家伙。”政务院副总理兼财政部长邓小平在讲话中着重论述了粮食统购统销对巩固工农联盟和对国家计划经济建设的关系。经过讨论，会议同意中央关于实行粮食统购统销的决策。10月16日，中央政治局通过《中共中央关于粮食统购统销的决议》。10月19日，政务院通过《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》。从12月1日起，除西藏和台湾外，在全国城乡实行粮食统购统销。

　　粮食统购统销政策，包括计划收购、计划供应，由国家控制粮食市场和中央对粮食实行统一管理四个部分组成。中央指出，这四个部分是互相关联的，缺一不可。只实行计划收购，就不能控制市场销量;只实行计划供应，不实行计划收购，就无法取得足够的商品粮食;如果不由国家严格控制粮食市场和由中央实行统一管理，就将给投机商人以更多捣乱的机会，导致计划收购和计划供应无法实现。1955年5月，国家发出《农村粮食统购统销暂行办法》和《关于加紧整顿粮食购销工作的指示》，并提出对农村粮食实行定产、定购、定销到户的政策，对农村口粮等用粮不足和因灾减产等特殊需要，实行统销、返销、借销、议销措施，安排好农民生活，并帮助农民建立储备粮，节粮度荒，国家收购农副产品执行奖售粮食，促进农副业生产，调整产业结构，稳定农村生产、生活秩序。8月25日，国务院发布《关于市镇粮食定量供应暂行办法的命令》，对居民口粮、工业行业用粮和牲畜饲料用粮均按核定的供应数量发给供应凭证。供应凭证分为市镇粮食供应证、工商行业用粮供应证、饲料供应证、市镇居民粮食供应转移证、全国通用粮票、地方粮票、地方料票7种(即“四证”、“三票”)。1955年，全国通用粮票开始发行使用。随后，各省、市、自治区相继发行地方粮票。9月5日，中央粮食部又发出《关于农村粮食统购统销凭证使用管理办法的命令》，规定了农村粮食统购统销的6种凭证(售粮临时凭证、粮食交售减免证、粮食交售任务完成证、周转粮证、农村粮食供应证、农村粮食供应转移证)。从此，从中央到地方、从机关到团体、从工厂到人民公社食堂，围绕粮食发行了名目繁多、用途各异的票证，使粮油票证成为除人民币以外与人民生活息息相关，发行量最大，种类最多，使用期最长的无价票证，成为计划经济时期牵动面最大、人们印象最深的票证。1958年8月，国务院颁发《市镇粮油定量供应暂行办法》，定量供应居民口粮、工商行业用粮、饲料粮，城镇用粮计划管理逐步加强。1959年4月，毛泽东主席在写给省、地、县和社队各级干部的一封信中指出：“粮食要十分抓紧……每年一定要把收割、保管、吃用三件事(收、管、吃)抓得很紧很紧。在十年内，一切大话、高调切不可讲，讲就是十分危险的。须知我国是一个有65000万人口的大国，吃饭是第一件大事。”

　　粮食统购统销以来，国家年均掌握粮食在500亿斤以上;韶山年均收购粮食1253万斤、销售粮食791万斤，较好地稳定了社会，稳定了物价，缓解了粮食供求矛盾，为保证国家的基本需要和开展经济建设起了重要作用。薄一波同志说：“我国遇到‘大跃进’和‘文化大革命’那样的灾难，这两次大灾难之所以没有出现更严重的局面，与统购统销制度发挥积极作用是密切相关的”。

　　粮食统购统销政策的提出，是这阶段的历史条件所决定的。这一政策的理论基础是计划经济理论。实行计划经济，在中国没有先例，在世界上也只有第一个社会主义国家苏联有这方面的经验。由于我们缺乏管理社会主义经济的经验，向当时的苏联学习了不少东西，如重视国民经济的综合平衡，强调主要依靠行政手段管理等。粮食统购统销的实施，在这时期为保证军需民食，稳定粮食市场，安定人民生活，推动社会主义建设发挥了无可替代的作用。但对于什么是符合我国国情的社会主义经济体制，对于我国现阶段社会主义经济发展的特点还缺乏认识，往往把商品经济同等于资本主义，把指令性计划同等于计划经济，因而自觉不自觉地把在特定历史条件下实行的粮食统购统销制度视为社会主义制度下永恒不变的粮食管理体制。这就使得统购统销延续了32年之久。这样，既限制了价值规律在农业生产和农产品经营上的作用，又影响了农民生产积极性的发挥和农业生产的发展。其主要表现在：一是长期独家经营，把市场机制排斥在生产流通过程外。工农产品价格差扩大，利益关系扭曲，使农村经济发展缺乏活力，出现停滞、僵化的局面。二是生产者与市场隔绝。土地种什么，信息不是来自市场，而是来自政府指导，农民对自己的产品，没有处理的自主权，即使有余粮，也不能拿到市场上出卖，这就排除了价值规律对农业生产的刺激作用，不利于调动农民的生产积极性。三是农产品购销价格倒挂，增加了国家财政的负担。统购统销初期，国家规定的粮食购销差价是5.6%，头一年粮食经营略有盈余，第二年即赔了近3亿元。而且随着粮食经营费用的增加和统购价格“倒挂”现象的出现，亏损越来越大，使粮食补贴成为国家财政的一大负担。

　　党的十一届三中全会以后，粮食生产得到历史突破，向以短缺经济为前提的统购统销制度提出了挑战。如1982年，农村经济政策进一步落实和完善，国家增加粮食进口，农民负担减轻，农业生产发展较快，全国粮食比上年增长590多亿斤、韶山增长460万斤。国家在对农村的第一步改革中，两次调整农产品收购价格，使农民得到一定的实惠。但是由于没有从根本上改变统购统销制度，因而没有完全改变农村商品流通渠道不畅的情况。1984年农村出现了粮食“买难卖难”的现象，加剧了农业生产的不稳定和供求关系失衡的状况。因此，粮食统购统销制度改革势在必行。

　　合同定购

　　1985年1月7日，中央、国务院作出《关于进一步活跃农村经济十项政策的决定》，《决定》用合同定购制度代替统购统销制度。实行合同定购，这是计划与市场并行的双轨制。具体作法是：当地基层政府代表国家同农民签订购销合同，由国家按合同供应农业生产资料，农民则按合同向国家交售粮食和其他农产品。农民完成合同定购任务后，多余的粮食和其他农产品可以自由进入市场，也可以交售给国家以获得奖励。1989年合同定购改名为国家定购，具体作法未变。

　　合同(国家)定购制度实行后，农民的自由空间大得多了，全国粮食产量有了较大的突破。如1995年至1996年全国粮食生产总量大于需求，进口依赖度下降至0%。1985年至1997年，韶山年均入库粮食1753万斤、销售1232万斤，为韶山建设发挥了积极作用。合同(国家)定购制度的出现不是偶然的，它实际上代表了当时我们对社会主义市场经济理论的认识水平。合同(国家)定购的粮食流通体制实质上是由传统的计划模式向市场模式转换的过渡形式，它既包含了计划经济的内容，又蕴含了市场经济的因素，因而是由计划到市场的双轨制。这种状况的出现，根本原因在于我们还没有弄清楚计划与市场的关系，还没有完成社会主义市场经济理论的突破。1992年春，邓小平同志指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”邓小平的讲话从根本上破除了把计划经济和市场经济看作是社会基本制度的传统理念。这是我国改革开放以来在探索经济体制改革的目标与模式过程中遇到的一个核心问题，也是长期困扰我们思想、束缚我们手脚的一个亟待解决的问题。党的十四大提出：我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这标志着我们突破了计划与市场对立起来的传统观念，也就为今后的粮食流通体制改革奠定了理论基础。

　　全面放开

　　1998年4月27日，全国粮食流通体制改革工作会议在北京召开。会议的任务是部署粮食流通体制改革工作，从根本上改变束缚我国生产力发展的经济体制，建立充满生机和活力的社会主义市场经济体制。回顾总结历史的经验，无论是统购统销制度，还是合同(国家)定购制度，虽然在一定时期都曾发挥过积极作用，但从根本上说，它们是计划经济的产物。在那种流通体制下，无论是粮食多了，卖不出，还是粮食少了，买不到，市场价格难以控制时，国家都要拿出巨额补贴以稳定粮价，保护农民和城镇居民的利益。1997年为例，除国家200多亿元的财政补贴外，粮食系统还亏损挂账400多亿元。而全国一年的财政预算才3000～4000亿元。又以只有200多名干部职工的韶山粮食系统为例，至是年末累计亏损挂账1500万元，人均亏损7万多元。可见国家财政花在粮食上的代价有多大。由此可以看出，原有粮食流通体制已经越来越不适应社会主义市场经济的要求。改革粮食流通体制迫在眉睫。

　　1998年，国务院作出《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，《决定》确立改革的基本原则是“四分开一完善”，即实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老账目分开，完善粮食价格机制。“四分开一完善”也是社会主义市场经济模式的确立，它的核心内容就是建立敞开收购，顺价销售，直至全面放开粮食购销体制。此后，各地认真贯彻执行中央、国务院的“四分开一完善”决定，切实做到敞开收购农民余粮，有效地保护农民种粮的积极性;严格实行顺价销售粮食，切实扭转国有粮食企业的亏损局面;制止粮食收购资金被挪用现象，确保收购资金的封闭运行。

　　根据国务院的统一部署，省政府决定，从2001年4月1日起，省内除对常德、岳阳、益阳、衡阳四个市的晚稻继续按保护价收购外，其他地、市、州粮食收购价格和市场全面放开，不下达指令性任务。农业税不硬性征收实物，粮食收购价格随行就市，由粮食企业自主收购，自主经营，自负盈亏。2001年3月，国家粮食局发出通知取消《市镇居民粮食供应转移证明》，从5月1日起，各类异动人口和“农转非”人口在办理户口迁移时不再办理《市镇居民粮食供应转移证明》和《农村粮食转移证》，居民购粮本等粮食关系手续予以取消。随后，国务院作出：“从2004年起，全面放开粮食购销市场，直接补贴粮农，加强宏观调控，维护市场秩序”的决定。至此，粮食经营主体多元化格局基本形成;中央从战略高度加强和完善国家储备功能和粮食进出口机制，国家宏观调控体系坚实有力，国家宏观调控下粮价由市场决定的价格机制稳定确立，一个符合我国国情的统一、开放、竞争、有序的粮食流通体制初步建立。

　　粮食购销市场全面放开后，进一步推动了农业生产，调动了农民种粮积极性，促进了粮食稳定增长。国有粮食企业全面实现自主经营，自负盈亏，为国家减轻了财政负担。2004年全国粮食总产量达9390亿斤、韶山为13880万斤，比上年分别增产778亿斤、1000万斤，比1949年分别增长3.2倍、5.2倍。2005年以后，全国粮食生产再创佳绩，2010年全国粮食总产量达到10928亿斤、韶山为13900万斤，连续7年获得增产。目前国家粮食储备充足，完全有能力调控粮食价格，实现粮食供需平衡，保障粮食市场稳定安全。